Descentralizar con sentido

Resumen: La descentralización educativa es un principio positivo que debe ir vinculado a un sistema efectivo de rendición de cuentas ante la administración educativa y ante el conjunto de la sociedad. La autonomía puede considerarse en el ámbito del currículum, de las competencias, de la evaluación, de la gestión de cada centro, del profesor, así como en la participación de la comunidad educativa y en la participación de la iniciativa social en la gestión del espacio público.

Palabras clave: descentralización, autonomía, currículum, competencias, evaluación, rendición de cuentas, centro, profesor, consejo escolar, territorios, inspección, equidad, espacio público.

Alfonso Aguiló, Presidente de la Confederación Española de Centros de Enseñanza

Tener claro qué se busca al descentralizar

Es habitual referirse a la descentralización como una cuestión siempre positiva. Y es igualmente habitual, por el contrario, hablar de centralización como algo negativo y casi siempre ligado a actitudes autoritarias. El lenguaje, en este caso, apuesta sin duda por las bondades de la idea de descentralizar, casi siempre envuelta en un contexto de confianza y de libertad.

Sin embargo, es evidente que la mayoría de las políticas públicas necesarias en educación serían imposibles sin unas competencias centralizadas suficientemente fuertes. Sin una política común enérgica habría sido muy difícil salir del analfabetismo, combatir las grandes desigualdades sociales o territoriales, o acometer los problemas puntuales que se dan a veces en determinados ámbitos y que solo pueden resolverse desde una administración superior.

También es claro que cualquier política de descentralización, si se lleva hasta sus últimas consecuencias, desplazando la mayoría de las competencias hasta el último extremo de su periferia, acabaría por malograr la vocación de conjunto necesaria en cualquier colectivo humano que se agrupe bajo una misma identidad.

La descentralización debe buscar siempre una mejora en la prestación del servicio educativo y, precisamente por eso, ha de ir siempre acompañada de sistemas y mecanismos de rendición de cuentas que permitan acreditar su efecto positivo.

Descentralización del currículum

Cuando se habla de descentralización, un primer ámbito en que suele pensarse es en la descentralización del currículum. En nuestro país, se han sucedido diversos criterios a la hora de asignar porcentajes del currículum a la normativa básica del Estado, a las comunidades autónomas y a los propios centros.

La experiencia ha demostrado que resulta positivo que cada territorio pueda hacer una adaptación de su currículum, y más aún cuando en él hay una lengua cooficial que precisa de un espacio lectivo semanal. A veces se ha criticado esta descentralización del currículum diciendo que nos está llevando a 17 sistemas educativos, pero la realidad es que luego las diferencias no son tan grandes. Es fácil observar que, al final, en casi todos los países del mundo se acaban estudiando prácticamente las mismas materias, y que no hay tanta heterogeneidad como a veces se dice. El hecho de que en España hayamos asimilado varios millones de chicos y chicas procedentes de la inmigración, y por tanto con un currículum previo diferente, y todo ello sin mayor dificultad, demuestra que no es tan necesario que todo el mundo estudie exactamente lo mismo y al mismo ritmo en todo el territorio del Estado.

También es positivo dejar un margen de autonomía curricular a los propios centros, como ya se ensayó en 2011 en la Comunidad de Madrid y ahora recoge felizmente la nueva LOMLOE cuando propone que los centros educativos sean autónomos para determinar el 10% del currículum. Hay que decir que la experiencia de Madrid, donde se llegó a tener bastante más margen de autonomía en ese sentido, es que pocos centros llegaron a emplear esa capacidad, lo cual demuestra que la autonomía del currículum no es una reclamación tan general como se pensaba.

Descentralización de competencias

Las competencias en educación son siempre otro gran capítulo siempre presente cuando se habla de descentralizar. El escalonamiento de competencias entre el Estado, las comunidades autónomas (o regiones, o grandes ciudades) y los ayuntamientos está presente de alguna manera en casi todos los países de Europa, sobre todo desde hace dos o tres décadas.

En algunos de ellos, por ejemplo, ese escalonamiento deja la educación infantil en manos de los ayuntamientos, la primaria en de las ciudades o regiones y la secundaria queda como competencia estatal. En otros países, los municipios o los distritos tienen un papel mucho más relevante. En España, el Ministerio se ha quedado con poco más que la capacidad normativa básica (la estructura de las etapas educativas, titulaciones, una parte común del currículum, los cuerpos docentes estatales) y la Alta Inspección para asegurar su cumplimiento y efectividad, mientras que los ayuntamientos apenas tienen competencias, quedando casi todas las competencias ejecutivas en manos de las comunidades autónomas.

Esta opción de nuestro país se ha revelado como un modelo de éxito, después de más de veinte años desde su total despliegue, pues ha permitido acercar al ciudadano servicios públicos antes excesivamente centralizados, y todo ello sin perder la necesaria unidad como sistema educativo nacional. El hecho de que las comunidades autónomas gestionen todas las etapas educativas supone también una mejor coordinación entre ellas, cuestión no siempre sencilla cuando están atribuidas a diferentes ámbitos competenciales.

Descentralización de la evaluación

Cuando se habla de descentralizar el currículum y las competencias, es natural que de inmediato salga a debate la cuestión de la descentralización de la evaluación.

Hace ya tiempo que se ha comprobado que la evaluación, si sus resultados se hacen públicos con transparencia, puede acabar teniendo más fuerza que el propio currículum, pues es inevitable que los profesores, los alumnos, las familias y las propias escuelas se acaben guiando más por los resultados en esas pruebas que por cualquier otra cosa.

Eso tiene consecuencias negativas, sobre todo si esas pruebas no están bien diseñadas, pero también otras que son bastante positivas. Las diferencias a este respecto entre la LOMCE y la LOMLOE lo reflejan con claridad. La LOMLOE limita la evaluación casi a fines diagnósticos, y la LOMCE buscaba también una transparencia pública en los resultados como mecanismo de estímulo y de mejora. Las dos tienen su lógica y sus argumentos, y pienso que una síntesis de ambas sería la mejor solución.

He visitado muchos países en los que la publicación de resultados les ha hecho mejorar de un modo muy eficiente, y he visitado otros lugares en los que la fiebre del ranking y la competitividad genera unos ambientes y unas dinámicas nada positivas.

Es preciso estudiar con mucha seriedad un sistema de evaluación independiente, que esté en permanente adaptación y mejora, con suficiente transparencia, que aúne por un lado el efecto positivo del estímulo frente a otros que lo hacen mejor, y por el otro, y sobre todo, el diagnóstico temprano y acertado de los problemas de los alumnos o los centros para poner con diligencia el remedio necesario.

La evaluación suele ser más útil cuantas más referencias tiene respecto a ámbitos territoriales y sociales más amplios, y por eso es recomendable que se haga a un nivel más alto del que corresponde a la propia gestión. Si el que evalúa es el mismo que gestiona, es inevitable que tienda a esconder sus propios puntos de ineficiencia o mediocridad. Por eso es positivo que la evaluación proceda de un organismo que posea cierta independencia y que trabaje a un nivel superior, y es positivo a su vez someterse a evaluaciones internacionales que ayuden a cada país a situarse en la realidad de sus resultados.

Todos sabemos que los resultados en una determinada prueba no lo son todo, y que tienen un valor relativo, y que nadie pretende que sean una evaluación completa sobre el servicio que se presta, pero la solución tampoco puede ser la de abominar de las evaluaciones, tanto si es por la vía de la descalificación como si es con el argumento de que generan inequidad. En todas las aulas se evalúa constantemente, y el buen profesor sabe hacerlo de modo que ayude a todos a esforzarse, y sabe hacerlo de modo que no genere inequidad. Es preciso buscar el modo de que los resultados de las evaluaciones se empleen de un modo favorable a la equidad y no como mecanismos de competitividad que aumenten la brecha social.

Es cierto, como ya hemos comentado, que se corre el riesgo de crear un currículum propio basado en lo que se evalúa, pero también es cierto que si, para evitar ese inconveniente, se descentraliza demasiado la evaluación, esta pierde su utilidad comparativa al no permitir valoraciones con suficiente homogeneidad e independencia. También en esto es necesaria una mayor capacidad de acuerdo para crear una evaluación con un amplio consenso (por ejemplo, al menos en las materias comunes), que permita tener una visión real y transparente de los avances en rendimiento y en equidad en todo el territorio del Estado.

Autonomía de los centros

Ya hemos dicho que la autonomía es en sí misma un concepto positivo. Pero sería demasiado simple pensar que cuanta más autonomía haya, todo irá mejor. O que cualquier asunto que limite la autonomía es una falta de confianza y un acto de autoritarismo. Está bastante demostrado, y no solo en la enseñanza, que mayor autonomía sin una correspondiente rendición de cuentas, no genera en absoluto mejores resultados.

La autonomía debe ir creciendo a medida que se comprueba la responsabilidad local y la capacidad de autogestionarse, y por eso cabe incluso que la autonomía sea diferente según los resultados. Los centros que demuestren mejor capacidad de gestión podrían optar a mayores cotas de autonomía si realmente pueden acreditar un rendimiento adecuado. Por eso la autonomía debe ir ligada a la evaluación y la rendición de cuentas. Quien se resiste a ser evaluado y a rendir cuentas de los recursos económicos y humanos recibidos, a mi juicio resulta sospechoso de que reclama autonomía para su simple comodidad. La autonomía no es un fin en sí mismo, como sí lo es prestar un servicio cada vez mejor, y eso siempre ha de ser de alguna manera evaluado, tanto por la administración educativa como por el conjunto de la sociedad. Y el centro que no va bien, debe perder autonomía y ser intervenido para implantar planes de mejora que eviten que los alumnos de ese centro paguen las consecuencias de esos problemas.

Un punto decisivo al hablar sobre la autonomía de un centro es su capacidad para formar el equipo de profesores. En muchos países, sobre todo en el entorno anglosajón, el equipo directivo de los centros públicos posee un amplio margen de decisión en ese sentido, pero en nuestro país no tiene prácticamente ninguno. Solo en Cataluña en 2014 se hizo un tímido intento por el que los directores de escuelas públicas podían elegir a parte de los docentes para ajustar los perfiles a su proyecto educativo. No se trata de hacer cambios bruscos, pero sí convendría sondear posibles fórmulas que lo faciliten, o que al menos permitan crear claustros especiales para así poder remontar centros en situación de especial dificultad. No es muy realista pensar que se puede lograr sacar un centro de una situación de bajo rendimiento si no se tiene ninguna capacidad para formar un nuevo equipo.

Otra queja habitual en los centros públicos y concertados es el exceso de burocracia, que resta un tiempo que sería mejor empleado en la atención del alumnado y las familias. Sería deseable reducir un poco los trámites en las áreas donde son menos necesarios y dejar libertad de decisión a los centros, siempre sometida al necesario control a posteriori a través de la inspección educativa.

También cabe hacer una breve mención a la flexibilidad en cuanto a las titulaciones del profesorado. Es obvio que resulta necesario precisar qué estudios o títulos debe poseer un profesor para impartir determinada materia. Pero debería haber un cauce no demasiado complicado de habilitación de otras personas de reconocida capacidad. Del mismo modo que resulta sorprendente que una universidad española no pueda ofrecer una cátedra a un premio nobel, llama la atención que una escuela no pueda contar por un tiempo con la presencia de un profesor de otro país porque resulta que conseguir la correspondiente habilitación supone un trámite casi insalvable.

Por último, en cualquier conjunto de escuelas, tanto si son públicas como si se trata de una red de escuelas privadas, hay que diseñar la descentralización de modo que se centralicen solo las tareas o funciones en que se haya comprobado que añaden valor el hecho de estar centralizadas. El objetivo debe ser que las escuelas puedan percibir como una ayuda el servicio centralizado que se le presta, y no como una carga administrativa, una ralentización, una burocracia inútil, una falta flexibilidad o un impedimento a su capacidad innovadora o de adaptación.

Autonomía del profesor

En esta reflexión sobre la descentralización en la enseñanza, si continuamos hasta el último eslabón de la cadena del servicio educativo, hasta el aula, nos encontramos con la autonomía del profesor. La idea de la libertad de cátedra es uno de los derechos que más se desarrolló, desde el siglo XIX, con idea de que el profesor no fuera un simple engranaje en una cadena de transmisión de conocimiento. El profesor debe tener su lógica autonomía, como es evidente, igual que debe tener su lógica rendición de cuentas, como todos, desde las más altas autoridades hasta las más bajas.

Si las políticas públicas inciden demasiado en lo que tiene que explicar el profesor, y a veces está sucediendo, estaríamos ante estilo autoritario de gobierno. Y cuando el profesado se resiste a rendir cuentas de su tarea, olvida que está ahí para prestar un servicio, y que ese servicio debe ser evaluado, pues las personas a las que se presta ese servicio tienen derechos, como los tiene él. Un profesor recibe un sueldo (sea con público o privado), y recibe sobre todo la confianza de la educación de unas personas, y es natural que deba rendir cuentas de cómo lo hace.

Participación de la comunidad educativa

Se podría hablar también de otro interesante ámbito de descentralización que es la participación de la comunidad educativa en los consejos escolares. Es también un modo de reducir la verticalidad del modelo de gobierno y así incorporar en determinadas funciones a los diferentes ámbitos de la comunidad educativa. El artículo 27.7 de la Constitución señala que “los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca.”

La implicación de los profesores, de los padres y los alumnos puede ser un excelente modo de generar una mayor inteligencia colectiva en la escuela, sin caer en estilos demasiado asamblearios o que dificulten el necesario ejercicio de la autoridad. También cabe señalar que la Constitución habla solo de esos elementos, no menciona en absoluto a representantes municipales u otros que poco o nada tengan que ver con la vida de la escuela en el caso de los centros concertados.

Contar con la sociedad civil en la gestión del espacio público

Desde otro enfoque, podría hablarse por último de la descentralización educativa en el sentido de contar con la iniciativa social en la gestión del espacio público. Me refiero a la existencia de centros de enseñanza sostenidos con fondos públicos, una realidad habitual en casi todos los países de Europa y que en España se conoce como enseñanza concertada.

Es cierto que la red pública puede y debe ser el eje vertebrador de la enseñanza, pero si eso se quisiera desarrollar prescindiendo de la demanda social de las familias, sería a costa de un fuerte recorte de derechos y de rebajar la calidad del servicio que se presta. Cuando unas familias desean un determinado tipo de centro, que naturalmente cumple con todas las normativas previstas, y lo han elegido libremente, y ese centro cuenta con una clara demanda social, sería un desatino invocar razones centralizadoras para retirar el concierto a esas aulas con objeto de llenar aulas públicas con baja demanda. Si hay aulas públicas con baja demanda será porque no funcionan bien, y lo que necesitan entonces es un buen diagnóstico de sus problemas y un remedio acertado, no simplemente llenarlas con quienes no desean ir a ese centro.

Eliminar aulas concertadas con la excusa de que hay plazas públicas libres sería una falacia, porque entonces bastaría con construir masivamente centros públicos para lograr que en poco tiempo desaparezca la enseñanza concertada y con ella la pluralidad de oferta y la libertad de enseñanza. Entonces, solo las familias más pudientes podrían ir a un centro distinto del público, y la pluralidad sería un privilegio exclusivo de los ricos.

https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7727034

Descentralizar con sentido

Alfonso Aguiló, “Victorias pírricas”, Hacer Familia nº 319, 1.IX.2020

Seguramente todos hemos escuchado muchas veces la expresión “victoria pírrica” para hacer referencia a un triunfo que ha supuesto demasiado desgaste o que acarrea consecuencias poco ventajosas. La frase tiene su origen en un personaje griego del siglo IV a.C. llamado Pirro, rey de Epiro, cuya historia inspiró esa expresión tan habitual en nuestro lenguaje.

Pirro nació en el 318 a.C. y falleció en el 272. Sus soldados le llamaban “el águila” y fue considerado uno de los mejores generales de su tiempo, así como uno de los grandes rivales de la República romana.
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Alfonso Aguiló, “Persistentes en el camino acertado”, Hacer Familia nº 317, 1.VII.2020

Año 1994. Un matemático de 24 años llamado Eric Yuan, procedente de la provincia china de Shandong, está trabajando en Japón. Un día tiene la oportunidad de escuchar una conferencia de Bill Gates. Aquel encuentro le inspira la idea de trabajar en Silicon Valley. Yuan habla muy poco inglés, por lo que tiene que reiterar nueve veces su solicitud de la visa norteamericana hasta que la obtiene en 1997.

Cuando finalmente llega a Estados Unidos, empieza a trabajar como programador en Webex, una pequeña startup de videoconferencias ubicada en Milpitas, California. En 2007 la compañía es comprada por Cisco Systems. Yuan sigue trabajando allí hasta llegar a dirigir el departamento de ingeniería. Bajo su mando Webex alcanza cifras de ventas anuales muy elevadas. Pero el producto sigue teniendo muchos problemas, la conexión es inestable y hay retrasos en el audio y el vídeo. Yuan piensa que es preciso diseñar una aplicación válida también para móviles y tablets. Pide respaldo financiero a sus superiores para crearla, pero su plan es rechazado.

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Alfonso Aguiló, “¿Hacer lo que hacen todos?”, Hacer Familia nº 316, 1.VI.2020

Han pasado décadas, pero sigue habiendo curiosos que pasan por Braunau am Inn, pequeña ciudad austriaca al norte de Salzburgo, para visitar la casa donde nació y creció Adolf Hitler. Seguramente pocos saben que muy cerca de allí se encuentra Sankt Radegund, una diminuta aldea en la que vivió una persona muy diferente: Franz Jägerstätter, un campesino que pronto comprendió la enorme perversión del nazismo y fue ejecutado por negarse a servir en sus filas.

Jägerstätter había nacido en 1907, hijo de Rosalía Huber, una madre soltera que más adelante contrajo matrimonio con Heinrich Jägerstätter, de quien Franz tomó el apellido. En 1933, Franz tuvo una hija extramatrimonial, Hildegard, de la que se ocupó siempre. Tres años después se casó con Franziska Schwaninger y tuvo dos hijas más.

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Alfonso Aguiló, “Remedios sencillos”, Hacer Familia nº 315, 1.V.2020

Ignaz Semmelweis fue un médico húngaro especializado en cirugía y obstetricia, que trabajó en el Hospital General de Viena entre 1844 y 1849. Por entonces apareció una infección poco conocida a la que llamaron «fiebre puerperal» o «fiebre de las parturientas», que elevó considerablemente los fallecimientos como consecuencia del parto en toda Europa. Los médicos lo achacaban a diversas causas, como la humedad, el frío, falta de ventilación, pero lo cierto es que no se lograban frenar esas infecciones.

Aquel hospital tenía dos grandes salas de maternidad. En la primera de ellas, atendida por matronas, la tasa de mortalidad era del 3,6%, mientras que en la segunda, atendida por médicos y estudiantes de medicina, alcanzaba el 9,8%. Semmelweis empezó a analizar posibles diferencias entre ambas salas, al principio sin éxito.

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Alfonso Aguiló, “La gratitud como disciplina”, Hacer Familia nº 314, 1.IV.2020

Leo este hilo en Twitter. «Hoy, hace un año, era lunes. Era un lunes gris, lluvioso, helador. En teoría tendría que haber ido por la tarde a la clínica y, al día siguiente, decidir… pero yo ya no podía más. Yo era plenamente consciente de que si esperaba a la tarde estaría TAN mal que no iría.

»Y yo… yo quería ir, me daba igual absolutamente todo: solo que me dejasen allí, parar, terminar con ese infierno en vida, que MATA.

»Apenas recuerdo muchas cosas: la maleta, la lluvia, una canción que escuchaba todo el rato y que no he vuelto a escuchar ni quiero, mi madre conduciendo como con miedo…

»Paradójicamente, el camino en coche es el mismo, hasta cierto punto, que realizaba para ir a consumir…

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Alfonso Aguiló, “Narrativas complacientes”, Hacer Familia nº 312, 1.II.2020

Probablemente todos conocemos personas inteligentes que hacen cosas sorprendentemente estúpidas. Son personas que en la escuela sacaban buenas calificaciones con poco esfuerzo, eran brillantes y en las pruebas de inteligencia siempre obtenían altas puntuaciones. Pero vemos que todo eso no asegura su capacidad de interactuar bien con los demás, ni de acertar en su análisis de las cosas, ni en la toma de decisiones en la vida real.

Heather A. Butler publicó en 2017 en Scientific American un extenso estudio titulado “¿Por qué la gente inteligente hace tonterías?”. Esta investigadora de la Universidad Estatal de California asegura que la capacidad de pensamiento crítico es quizá uno de los mejores predictores del resultado de una vida. Sostiene, por ejemplo, que quienes desarrollan poco su pensamiento crítico, pese a ser personas inteligentes, son luego mucho más propensos a excederse con el alcohol, hacer gastos poco responsables o arruinar tontamente su matrimonio.

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Alfonso Aguiló, “Pensarse bien cada batalla”, Hacer Familia nº 311, 1.I.2020

Año 321 antes de Cristo. Los samnitas no se pliegan con facilidad al expansionismo romano. Cayo Poncio es un comandante samnita que varias veces les ha presentado batalla. En esta ocasión, le informan de la posición de un importante ejército romano cerca de Calacia, una ciudad próxima a Nápoles. Cayo Poncio envía algunos soldados disfrazados de pastores con órdenes de difundir la historia de que los samnitas están sitiando la ciudad de Lucera, una colonia romana clave situada en la Apulia.

Los comandantes romanos, los cónsules Espurio Postumio Albino y Tito Veturio Calvino, deciden ponerse en marcha con varias legiones, formadas por unos 50.000 hombres, para prestar ayuda a Lucera. Eligen la vía más rápida hacia esa ciudad, a través del desfiladero de las Horcas Caudinas (junto a la ciudad de Caudio, de ahí su nombre), sin tener apenas conocimiento del terreno. Se trata de un angosto valle que se abre entre los montes Tifata y Taburno.

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Alfonso Aguiló, “¿Daños colaterales?”, Hacer Familia nº 310, 1.XII.2019

Un periodista deportivo jubilado de 86 años, llamado Horst Rippert, explicó en una entrevista publicada en 2008 que fue él quien, ya en los últimos meses de la Segunda Guerra Mundial, pilotaba el caza alemán que el 31 de julio de 1944 derribó el avión francés guiado por Antoine de Saint-Exupéry, mítico autor de “El principito”.

A las 8.45 de la mañana, Saint-Exupéry había despegado desde la base aérea de Borgo-Poretta, al norte de Córcega, para realizar una misión de reconocimiento fotográfico preparatoria del desembarco aliado en las costas de La Provenza.

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Alfonso Aguiló, “Estudiantes brillantes”, Hacer Familia nº 309, 1.XI.2019

«Un día Matt y yo vimos a una pequeña araña que intentaba sacar un insecto tres veces más grande que ella de un hoyo que había en la arena. La arena estaba seca, y cada vez que la araña remontaba la pendiente, los bordes del hoyo cedían y la araña volvía a caer al fondo. Lo intentaba una y otra vez, sin cambiar de ruta ni aflojar el ritmo. Matt me dijo: “La pregunta es la siguiente, Kate: ¿es muy tozuda o tiene tan poca memoria que olvida lo que ha pasado hace dos segundos y siempre cree que lo está intentando por primera vez?”.

»Estuvimos observándola casi media hora y, al final, para gran alivio nuestro, lo consiguió, así que decidimos que no sólo era muy tozuda, sino también muy lista.»

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